Trois ans après son adoption le 27 décembre 2006, la directive « services » s'applique sur l'ensemble du territoire communautaire depuis le 28 décembre dernier.
Sans attendre d'éventuels contentieux, certains collectivités territoriales, dont la Région Nord – Pas-de-Calais et la ville de Tourcoing ont décidé d'adopter une délibération SIEG qui précise clairement, dans le champ des services qui relèvent de leur compétence (comme par exemple la formation professionnelle pour les Régions) visant à définir ce qu'elles entendent par services sociaux d'intérêt général pour leur territoire.

L'objectif de ces délibérations SIEG, c'est de faire en sorte que les services sociaux qui relèvent du périmètre ainsi précisé ne soient pas soumis au jeu de la concurrence libre et non faussée, que la stratégie de Lisbonne vise à imposer sur l'ensemble du territoire communautaire.
La directive Bolkestein avait donné lieu à toute une polémique autour de la menace représentée par le plombier polonais. La directive « services » qui en est l'héritière permettra-t-elle l'émergence de crèches lettones qui s'installeraient en France et qui fonctionneraient selon des normes qui ne seraient pas celles qui ont cours actuellement dans l'hexagone.

C'est là tout l'enjeu des débats autour de cette notion de service social d'intérêt général que le gouvernement actuel se refuse à préciser comme s'il avait l'intention, sur ce champ des services sociaux, de créer les conditions laissant le champ libre à la dérégulation et aux intérêts privés.

Pour mémoire cette directive « services » qui s'applique depuis quelques semaines vise à créer un véritable marché intérieur des services en imposant les règles de la libre concurrence sur le champ des services. Elle simplifie les conditions dans lesquelles un prestataire de services originaire d'un Etat membre peut s'installer dans un autre Etat de l'Union européenne. Au motif bien évidemment d'élargir et d'améliorer l'offre de services.
Pour plus d'informations voir http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_measures/l33237_fr.htm

Quelques exceptions conquises de haute lutte

Des exceptions sont prévues pour un certain nombre d'activités qui sont exclues du champ d'application de cette directive « services ». C'est le cas notamment de certains services sociaux comme par exemple ceux qui sont relatifs au logement social (HLM, CAL-PACT, PACT-ARIM, SEM), à l'aide à l'enfance et à l'aide aux familles (halte garderie, crèches, soutien scolaire, dispositifs d'appui aux familles en difficulté - familles nombreuses ou assistantes maternelles) et l'aide aux personnes qui sont de façon temporaire ou permanente en situation de besoin.

Ces exceptions ont été obtenues de haute lutte après un fort travail militant et de lobbying auprès des parlementaires européens de la part d'un certain nombre d'associations et d'organismes comme le collectif SSIG, un collectif dont fait partie Laurent Ghekière, qui dirige le bureau bruxellois de l'Union sociale pour l'habitat, une organisation professionnelle qui regroupe tous les organismes d'HLM de France et qui est chargée de défendre les intérêts du logement social auprès des instances communautaires.

« Nous avons donc réussi à ce que cette directive ne s'applique pas à certaines catégories de services sociaux sous certaines conditions. Ces services sociaux doivent être fournis directement par l'Etat ou par les collectivités territoriales. Ce sont donc les Etats membres et les collectivités territoriales qui déterminent le périmètre de ce qui relève de la notion de service social d'intérêt général ».

S'agissant des services d'aide aux personnes dans le besoin, dont le champ est assez large, des précisions ont été apportées dans un considérant de la directive pour définir cette notion de personnes dans le besoin : ce sont des personnes qui doivent être aidées pour des raisons financières ou parce qu'elles ont un problème de manque d'autonomie ou de dépendance (vieillissement, handicap, petite enfance, toxicomanie, alcoolisme, addictologie…)..

Ces services sociaux peuvent donc être fournis soit par l'Etat ou par la collectivité (crèches municipales ou organisme départemental d'HLM par exemple), par des prestataires mandatés par l'Etat ou par les collectivités ou par des organisations caritatives reconnues comme telles par l'État ou les collectivités territoriales.

Comme la directive « services » visait à contrôler les agréments et à empêcher que ceux-ci soient des freins à la libre concurrence dans l'ensemble de l'union européenne, cette exclusion de son champ d'application empêche ces prestataires de services sociaux mandatés d'être soumis à ce contrôle d'agrément de la part de la commission européenne.

Flou gouvernemental

« La directive « services » vise à appliquer le principe de la libre prestation, poursuit Laurent Ghekière. C'est-à-dire qu'elle devait permettre qu'un prestataire de services étranger puisse devenir prestataire de services sociaux en France sans y être établi. Après le « plombier polonais », on pourra donc voir s'installer une crèche lettone. Elle contrôle les régimes d'autorisation et d'agrément et met en place un principe de libre prestation, liée à l'origine au principe du pays d'origine, principe qui ne figure plus dans la directive rectifiée.

Mais, à la différence de ce qui se passe dans de nombreux Etats membres, la France, elle, a fait le choix de ne pas transposer cette directive au travers d'une loi.de transposition. En lieu et place d'une telle loi, elle se contente de modifier par décret certains textes règlementaires. Dans ces conditions, il est évidemment plus difficile de savoir précisément ce que le gouvernement français entend par services sociaux d'intérêt général. D'où une certaine opacité et une relative illisibilité de la position française.

« On ne sait donc pas aujourd'hui clairement, puisqu'il n'y a aucun texte, les services sociaux d'intérêt général que la France a exclu du champ d'application de la directive « services » ».
Cependant, deux notes viennent d'être publiées récemment (20 janvier 2010) par le SGAE (secrétariat général aux affaires européennes) qui relève du Premier ministre (http://www.sgae.gouv.fr/), qui apportent quelque éclairage sur la position de la France :
Il s'agit d'une part d'une note de synthèse et d'autre part d'un rapport un peu plus détaillé qui liste des exemples de services sociaux qui relèvent ou non du champ d'application de la directive « services ». Mais il ne s'agit pas là d'une liste exhaustive.

Les crèches seront-elles soumises aux règles de la concurrence ?

Première surprise : les crèches. « Alors que pour la commission européenne et pour un grand nombre d'Etats membres, explique Laurent Ghekière, les crèches sont exclues de l'application de la directive « services » parce qu'elles sont un service d'aide à l'enfance ou à tout le moins un service d'aide à la personne dans le besoin, les enfants en bas âge étant par définition dépendants, la France, .à notre grande surprise, considère que les crèches et les haltes garderies ne relèvent pas d'un service d'aide à l'enfance. Or quand, le Parlement européen a décidé d'exclure les services d'aide à l'enfance, il allait de soi que cette exclusion concernait les crèches et les haltes garderies. Cette précision avait d'ailleurs été apportée par la rapporteur elle-même de la directive « services » à l'occasion d'une interview. En Allemagne, par exemple, toutes les crèches ont été sorties de la directive service ».

Pour quelles raisons ? Est-ce que la France a une vision du droit communautaire plus restrictive que les autres pays européens ? A moins qu'elle n'ait un projet politique visant à libéraliser les crèches. Dans cette hypothèse, la directive « services » ne servirait que de prétexte pour créer les conditions permettant le développement d'une offre de crèches privées en France, avec plus de dérégulation que ce n'est le cas actuellement. Relevant du service public de la petite enfance, les crèches donnent lieu, s'agissant du prestataire de service à une autorisation et à un mandatement de la part de l'autorité publique concernée.

« On s'est battu pendant deux ans pour obtenir que le Parlement européen exclue du champ d'application de la directive « services » les services sociaux d'intérêt général et notamment les crèches » dit encore Laurent Ghekière. Sur la base de cette position du gouvernement, la CAF pourrait se retrouver contrainte à accorder un financement à un prestataire étranger qui enverrait du personnel pour travailler dans une crèche qu'il installerait en France. En fait il apparaît que le gouvernement utilise le droit communautaire pour introduire de la dérégulation dans les services d'accueil de la petite enfance.

Le droit communautaire n'impose aucune libéralisation

C'est là un exemple d'instrumentalisation du droit communautaire par le gouvernement français. Il en va de même pour la formation professionnelle. Actuellement les opérateurs de formation sont mandatés par les conseils généraux ou régionaux. En faisant rentrer la formation professionnelle dans le champ de la directif service, l'Etat montre sa volonté de libéraliser ce secteur et de casser le monopole de l'AFPA en laissant se développer des offres privées de formation professionnelle de chômeurs et en obligeant les conseils généraux et régionaux à en passer par des marchés publics.

Pour Laurent Ghekière, « le droit communautaire n'impose aucunement cette libéralisation. Il protège au contraire les services sociaux dès lors qu'ils sont reconnus comme services sociaux d'intérêt général. Et cette protection est très forte puisque le traité de Lisbonne précise que si les dispositions du traité remettent en cause l'accomplissement de missions de service public, ces dispositions du traité ne doivent pas être appliquées ». On en arrive à cette situation paradoxale d'une directive « services » excluant explicitement les services d'aide à l'enfance de cette libération et de citoyens qui sont persuadés que c'est Bruxelles qui impose ces décisions de dérégulation. A titre d'exemple, l'Allemagne et les Länder ont exclu les crèches du champ d'appplication de la directive « services ». En fait, dans sa stratégie de libéralisation de certains services publics (formation professionnelle, crèches, accueil petite enfance…) le gouvernement actuel utilise Bruxelles pour justifier cette stratégie de dérégulation.

Le 25 mars devant les Sénateurs

…

A l'automne, le parti socialiste avait présenté une proposition de loi, qui avait été travaillée avec le collectif SSIG et des membres de la commission européenne permettant de qualifier, du point de vue du droit communautaire, comme services sociaux d'intérêt général, tous les services sociaux qui relèvent de la cohésion sociale, ou de la solidarité… Mais le gouvernement et l'ensemble des députés UMP se sont opposés à cette proposition de loi au motif que celle-ci n'était pas conforme au droit communautaire. « Ce qui était faux, explique Laurent Ghekière, car cette proposition ne reprenait que des éléments du traité en les transposant en droit français ». La balle est maintenant dans le camp du Sénat puisque les Sénateurs ont eux aussi été saisis d'une proposition ce loi rédigée dans les mêmes termes. Et ils auront à se prononcer le 25 mars prochain.

« Pour l'heure, poursuit Laurent Ghekière, dès lors que l'État bloque tout dispositif de qualification générale des services sociaux, l'enjeu, c'est d'inciter les collectivités territoriales, les régions, les départements et les villes à adopter des délibérations qui qualifient les services sociaux de services d'intérêt général. Elles en ont la compétence au regard du traité ». C'est d'autant plus nécessaire que la posture gouvernementale semble faire une impasse totale sur la capacité des collectivités territoriales à mandater des services sociaux.

Une délibération SIEG type pour les collectivités…

Le collectif SSIG a donc récupéré et mis en ligne tous les textes communautaires relatifs cette directive « services » et il a rédigé une délibération – type, destinée à aider des villes ou des collectivités territoriales qui veulent définir le périmètre des services sociaux qu'elles entendent protéger. C'est ce qu'a fait la ville de Tourcoing. C'est ce qu'ont fait également plusieurs conseils régionaux qui ont défini comme service d'intérêt économique général (SIEG) la formation professionnelle à destination des demandeurs d'emploi (Poitou-Charentes, PACA, Limousin, Nord - Pas-de-Calais…). Le cas échéant, après l'avoir adaptée à sa spécificité, la collectivité échange avec le collectif SSIG pour s'assurer du fait que sa délibération est bien euro compatible.

En cas de contentieux, ces délibérations seront des éléments juridiques importants qui devraient amener la commission européenne à considérer qu'il n'y a pas lieu à poursuivre puisque que l'on est bien là dans le cas de services sociaux qui relèvent d'une autorité publique qui est compétente pour les organiser et les qualifier et qui échappent donc de ce fait à l'obligation de concurrence imposée par la directive « services ».

… totalement euro-compatible

En d'autres termes, pour Laurent Ghekière, « si on veut sécuriser les financements des services sociaux en France et leur mode d'encadrement, on n'a pas d'autre choix que de voter des délibérations SIEG d'autant que la commission a considéré que tous les services sociaux qui relèvent de missions comme la cohésion sociale, la lutte contre l'exclusion ou la solidarité étaient par nature des services d'intérêt général au sens communautaire parce qu'il y a bien des missions particulières qui leur sont imparties et qui ne relèvent pas d'une appropriation spontanée par le marché. Il y a au contraire sur ces champs des défaillances du marché qui justifient l'existence même de façon permanente de services sociaux dont les missions sont donc bien des missions de service public au sens communautaire du terme ».

« Et contrairement à ce que dit l'Etat qui cherche à ne pas perdre la main sur ce terrain, ces délibérations sont parfaitement sécurisées sur le plan juridique, explique Laurent Ghekière, puisque le traité de Lisbonne reconnaît un large pouvoir discrétionnaire des Etats, des régions, et des collectivités territoriales pour organiser, financer et commissionner des services publics. C'est là une disposition du traité de Lisbonne qui a été incluse dans un protocole spécifique sur les services d'intérêt général et qui reconnaît à ces différents niveaux d'organisation territoriale la capacité d'organiser, de financer les services publics et, le cas échéant, de mandater les prestataires qui seront chargés de remplir cette mission de service public. En droit communautaire, ces délibérations SIEG sont donc parfaitement euro compatibles ».

Une urgence : définir le périmètre des SIEG dans les territoires

Sous réserve bien sûr que la collectivité dispose d'une compétence propre et d'une capacité à délibérer sur le champ du service social qu'elle veut qualifier de SIEG. Par exemple, pour la formation professionnelle des chômeurs, même s'il y a des fonds qui proviennent de l'Etat, c'est la Région et non l'Etat qui passe commande aux organismes de formation. Pour l'heure, observe Laurent Ghekière, il n'y a eu aucun recours ni de l'État ni la commission européenne. Si ces délibérations étaient illégales, celle de Poitou-Charentes qui date de plus d'un an aurait déjà été attaquée par l'État devant le tribunal administratif et par la commission européenne devant la cour de justice.

« Au contraire, dit encore Laurent Ghekière, la commission européenne dans le cadre de ce que l'on appelle le paquet « Monti – Kroes » sur les aides d'État aux services publics actuellement en débat à Bruxelles, demande aux autorités publiques de clairement définir ce qui est un SIEG et ce qui n'en est pas un, sa mission, ses obligations, ainsi que les paramètres de calcul des aides pour que tout cela soit très transparent ».

Voir à ce sujet :
http://www.placedeurope.eu/dossier/le-paquet-monti-kroes-services-d-interet-economique-general-sieg ?pagdos=4
http://www.senat.fr/rap/l08-369/l08-3691.html

Cependant si l'enjeu c'est aujourd'hui que les collectivités s'approprient capacité à délibérer et à qualifier les SIEG de façon préventive plutôt que de le faire en réaction à un contentieux, un problème va se poser d'homogénéité sur l'ensemble du territoire national du fait de l'inégalité de traitement que cette situation va engendrer.

Et les opérateurs concurrentiels seront d'autant plus incités à engager des contentieux par rapport à des aides publiques illégales ou pour défaut d'encadrement des régimes d'autorisation que l'on sera dans une situation où tel service social sera qualifié de SIEG sur tel territoire alors qu'il ne le sera pas sur le territoire voisin). D'où la nécessité d'une position plus claire du gouvernement français sur la frontière entre services sociaux d'intérêt général (avec obligation pour le prestataire d'accomplissement de la mission de service public et perte de sa liberté contractuelle de choisir son public) et services sociaux ordinaires (avec liberté contractuelle totale du fournisseur dans le choix du public auquel il propose son service).

Dans ce contexte, toute qualification de service public (SIEG) par une collectivité locale est une remise en cause de cette stratégie gouvernementale de non frontière ou de non transparence entre services publics et services ordinaires.

Alain GOGUEY

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